Esta entrada es obra de Angel Zurita y de una de sus alumnas, Laura Arana. QUIERO VUESTRAS OPINIONES!!!!

En la Junta de una Comunidad Autónoma, el Director General plantea, a instancias de trabajadores y representación sindical, la necesidad de implantar un sistema de evaluación del desempeño conforme preceptúa el EBEP. Al no existir ejemplos en otras Administraciones, el Director General se encuentra ante una serie de incógnitas y decide recabar el apoyo de personal experto. Tiene serias dudas sobre si el sistema ha de estar vinculado a las funciones de los puestos y si, por tanto, tendría que llevar a cabo un análisis y una descripción de los mismos que actualmente no existen. Su propuesta es la siguiente:

1. Prescindir del análisis de puestos.
2.  Aprobar un banco de 5 Competencias (Liderazgo, Trabajo en Equipo, Comunicación, Proactividad y Gestión del Estrés) para todos los puestos de trabajo estableciendo una escala de puntuación de1 a10, considerando tres bandas (1 a4, 5 y6 a10) calificadas como nivel Bajo, Medio y Alto. Medirá los resultados mediante la valoración que cada Jefe haga del personal a su cargo.
3.  En función del resultado obtenido, el actual complemento específico que perciben los empleados podrá bajar, conforme los niveles establecidos, un 5 %, quedarse como está o incrementarse un 5 %.
4. Quienes durante más de dos años consecutivos hayan tenido una puntuación igual o superior a 5 puntos tendrán derecho automáticamente a aumentar un grado en el Complemento de Destino que, además, se consolidará.
5. Quienes durante más de dos años consecutivos hayan tenido una puntuación inferior a 5 puntos, serán removidos de su puesto quedándose en uno base, con merma de las retribuciones.

Analice esta propuesta y, conforme a la regulación funcional y jurídica actual, indique cuáles son sus puntos fuertes y débiles, de tal modo que, tras sus conclusiones, el sistema de evaluación sea viable.

Solución del caso práctico dada por Laura Arana:

INFORME RELATIVO ALA IMPLANTACIÓN DEL SISTEMADE EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO.

Tal y como se nos informa, en la Junta dela Comunidad Autónoma“Y” se está valorando la implantación de un sistema de evaluación del desempeño compuesto por una serie de medidas cuyo análisis constituye el objeto del presente informe.

La evaluación del desempeño es un concepto novedoso en nuestro ordenamiento jurídico que viene recogido por primera vez en la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público (en adelante, EBEP), en concreto, en su artículo 20º.

En primer lugar, antes de adentrarnos a valorar la legalidad de las medidas propuestas, resulta conveniente partir de la definición de la evaluación del desempeño así como de los mecanismos idóneos para materializarla y de los efectos que ésta pudiera tener en otros ámbitos que componen la materia de función pública.

En cuanto al concepto, el artículo 20.1º del EBEP dispone literalmente que “la evaluación del desempeño es el procedimiento mediante el cual se mide y valora la conducta profesional y el rendimiento o el logro de resultados”. No obstante, al margen de la definición que aporta la normativa, en la doctrina, son varios los autores que han tratado de delimitar la evaluación del desempeño. Así, podemos destacar otras definiciones como, por ejemplo, la siguiente: “El procedimiento habitual establecido en una organización para reconocer y evaluar la contribución que cada empelado hace a los objetivos de la organización en su puesto de trabajo” (SANTIAGO QUIJANO, 2006). Sin embargo, esta definición debe ir acompañada de un conjunto de precisiones a efectos de acotar lo máximo posible el significado y el alcance de la figura objeto de examen.

Como primera precisión, destacar que la evaluación del desempeño, como sistema que permite determinar la actuación de cada una de las personas que se evalúen en la organización, requiere la previa determinación de los objetivos a lograr por cada una de las personas evaluadas así como la previa fijación del conjunto de indicadores que nos permitan medir el grado de consecución de dichos objetivos.

Como segunda precisión, cabe hacer hincapié en el hecho de que las cuestiones objeto de evaluación deben ser relevantes de cara a que el sistema implantado sea susceptible de proporcionar la información necesaria a fin de adoptar las medidas que procedan y, por ende, a fin de contar con un auténtico sistema de evaluación caracterizado por un alto grado de eficacia.

Como tercera precisión, afirmar que todo aquello que se evalúe debe estar bajo el control de cada empleado ya que, de lo contrario, será imposible obtener una información que refleje, de la forma más fiel posible, su verdadero rendimiento.

 En definitiva, sin perjuicio de lo dispuesto en el citado precepto, la evaluación del desempeño puede ser identificada, tal y como señala CORTES CARRERES, con aquel proceso que permite determinar la actuación de cada una de las personas que se evalúen en la organización en relación a una serie de factores u objetivos e indicadores establecidos de antemano, que se encuentren bajo control del propio trabajador, con el fin de lograr la consecución de metas individuales, departamentales y del conjunto de la organización.

Una vez que se ha determinado el concepto, el artículo 20.2º del EBEP fija los principios en los que se debe inspirar al afirmar que “los sistemas de evaluación del desempeño se adecuarán, en todo caso, a criterios de transparencia, objetividad, imparcialidad y no discriminación y se aplicarán sin menoscabo de los derechos de los empleados públicos”. En cuanto a la transparencia, ésta se puede proyectar sobre varios ámbitos como, por ejemplo, en la actuación de todos aquellos sujetos encargados de gestionar el sistema, en los contenidos, en el propio proceso de evaluación, en los resultados que se obtengan así como en los efectos que deriven de los mismos. Por su parte, la objetividad se concibe no sólo como un parámetro esencial para evitar conductas arbitrarias o discrecionales sino que también se debe reflejar en los propios instrumentos de evaluación a fin de que sean capaces de proporcionar una información veraz y, por ende, fiable. Por último, también se hace alusión a la imparcialidad y a la no discriminación como elementos esenciales de uno de los principios fundamentales de la función pública siendo este el principio de igualdad.

Así, sobre la base de tales criterios se deberá diseñar el sistema de evaluación del desempeño donde, con carácter general, podemos distinguir las siguientes fases: la identificación, la medición y la gestión.

La identificación debe ir dirigida a concretar todos aquellos aspectos que se deben tener en cuenta a fin de conocer el rendimiento de cada empleado, es decir, la fijación de los objetivos que serán exigibles a cada persona lo que, a su vez, conlleva a que sea en esta misma fase donde se determinen los indicadores necesarios para ello, siendo el objetivo de la medición la atribución de un valor concreto a cada uno de ellos de cara a poder cuantificar dicho rendimiento. Una vez definidas ambas fases pasamos a la gestión, otro de los puntos claves, que tiene por objetivo el tratamiento de los resultados obtenidos una vez que se realice la evaluación y, como no podría ser de otra manera, la determinación de los efectos que se deduzcan de los mismos.

Cada una de las fases descritas resulta esencial en el diseño del sistema de evaluación y deberán ser definidas de tal forma que el mecanismo que se implante sea susceptible de lograr todos aquellos objetivos que se pretenden alcanzar con su establecimiento pudiendo citar la mejora de la calidad de los servicios que se prestan desde las Administraciones, el poder hacer un uso más eficiente de los recursos humanos de los que se encuentran dotadas y el estímulo de los mismos en el desempeño de sus cometidos, entre otros muchos.

Todo lo dicho hasta el momento pone en evidencia que de cara a implantar un buen sistema que sea capaz de lograr todos los fines para los cuales ha sido creado requiere que, en primer lugar, se deban conocer las funciones que corresponden a cada puesto a efectos de poder asignar a los empleados que los ocupen un conjunto de objetivos que, como se ha dicho anteriormente, queden dentro de su esfera de control. En consecuencia, difícilmente se podrá evaluar el desempeño en los términos del EBEP si se desconocen las funciones exigibles a cada persona y lo que se puede pedir y esperar de cada uno de ellas con la consiguiente falta de rigor y realismo en la fijación de los objetivos que nos permitan conocer, de la forma más precisa posible, el grado de desempeño. En otras palabras, no resulta viable prescindir del análisis de cada puesto sino todo lo contrario, este debería ser el punto de partida sobre el que se construya el sistema.

La segunda cuestión que se nos plantea consiste en la fijación de cinco competencias a aplicar a la totalidad de los puestos con los que cuentela Administración. Talesindicadores son los siguientes: liderazgo, trabajo en equipo, comunicación, proactividad y gestión del estrés. La procedencia o no de esta medida se encuentra íntimamente ligada con lo que se ha expuesto acerca de la necesidad de estudiar cada puesto de trabajo como tarea previa al diseño y posterior implantación del sistema. En este sentido, debemos tener en cuenta que de dicho análisis se extraerá, con total seguridad, la conclusión de que no todos los puestos pueden ser valorados con arreglo a los mismos indicadores debido precisamente a la diversidad de las funciones que se les asignan o a las diversas características y necesidades de los departamentos a los cuales puedan estar adscritos. Así, en función no sólo de lo ya indicado sino también de la propia formación y demás requisitos que se puedan haber requerido para la cobertura de cada puesto de trabajo, no todos demandarán que el mismo sea ocupado por una persona que deba ejercer un cierto grado de liderazgo, por ejemplo.

Esto nos lleva a destacar uno de los rasgos que deben caracterizar a todo procedimiento de evaluación del desempeño y es que, si bien es cierto que éste deberá ser universal, es decir, de aplicación a la totalidad de los trabajadores, no debería ser universalizado, esto es, que no se aplique de forma indistinta sin tomar en consideración los diversos elementos a los que nos venimos refiriendo a lo largo del informe. En caso contrario, nos encontraremos ante un sistema completamente desvirtuado incapaz de servir a la consecución de los objetivos más elementales y a la vez más importantes que justifican su existencia.

En conclusión, lo adecuado pasaría por llevar a cabo las siguientes actuaciones:

– Estudio y análisis minucioso de cada puesto de trabajo.

– Determinación de los objetivos que, con base en las funciones asignadas a los mismos y a los requisitos, habilidades y capacidades exigibles a cada persona, procedan.

– Fijación de los indicadores necesarios que nos permitan valorar si se han logrado o no las finalidades asignadas. En consonancia con la argumentación que se viene realizando, estos indicadores, al igual que los objetivos, no tendrán por qué ser los mismos en relación con la totalidad de los puestos sino que deberán ser seleccionados cuidadosamente tras la elaboración del análisis al que se refiere el primero de los puntos.

– Atribución de una valoración a cada uno de los indicadores que nos permita conocer hasta qué punto se han realizado los objetivos, lo que finalmente nos proporcionará un resultado concreto y nos servirá de base para adoptar todas aquellas medidas que resulten necesarias en todos aquellos ámbitos en los que la evaluación del desempeño produce efectos directos.

En otro orden de cuestiones también se nos informa acerca de la posibilidad de que sea el Jefe de cada Departamento la persona encargada de llevar a cabo la valoración del personal que se encuentra a su cargo. El EBEP guarda un absoluto silencio sobre un extremo de vital importancia para la efectiva puesta en práctica del sistema dado que el cumplimiento de los principios a los que nos hemos referido anteriormente depende, en gran medida, de las personas a las que se encomiende esta tarea.

No obstante, a pesar de que exista un vacío legal con respecto a este punto, la propia doctrina nos ofrece ciertos criterios que permiten resolver, o cuanto menos, obtener una orientación a la hora de decidir quién asumirá la posición de evaluador. En este sentido, se pone de manifiesto cómo no existe una única vía para identificar a los evaluadores sino que esta condición puede recaer bien sobre los propios superiores jerárquicos bien sobre los propios trabajadores a través de la autoevaluación o incluso en la creación de un órgano colegiado.

En cualquier caso, independientemente de que ante una laguna de este tipo no exista nada que impida que sean los propios superiores quienes evalúen al personal dependiente, tal y como se propone, resulta esencial que se trate de personas que cumplan las condiciones que se van a señalar a continuación en  garantía de un mayor nivel de objetividad y de imparcialidad. Dichos requisitos son los siguientes:

– Que conozcan el puesto de trabajo, los desempeños y los resultados esperados del mismo.
– Que conozcan bien a los evaluados.
– Que estén capacitados para emitir juicios fiables y por lo tanto válidos.

En conclusión, cualquier persona o grupo de personas en quienes concurran estas características podrán ser consideradas aptas para proceder ala evaluación. Enconcreto, podríamos decir que los superiores jerárquicos son las personas que mejor deberían conocer cada uno de los puestos objeto de examen, las personas que los ocupan, las tareas y las funciones asignadas a los mismos así como los objetivos finales que se les marquen, lo que hace, al amparo de lo expuesto, que esta medida resulte viable, sin perjuicio de que existan otras fórmulas igualmente eficaces.

Centrándonos en la cuarta medida que se propone, se hace alusión a los criterios a aplicar en función de los resultados que deriven de la aplicación del sistema de la evaluación del desempeño. Dichas medidas son las siguientes:

– Que en función del resultado obtenido, el actual complemento específico que perciben los empleados pueda bajar, conforme los niveles establecidos, un 5 %, quedarse como está o incrementarse un 5 %.
– Quienes durante más de dos años consecutivos hayan tenido una puntuación igual o superior a 5 puntos tendrán derecho automáticamente a aumentar un grado en el Complemento de Destino que, además, se consolidará.
– Quienes durante más de dos años consecutivos hayan tenido una puntuación inferior a 5 puntos, serán removidos de su puesto quedándose en uno base, con merma de las retribuciones

La evaluación del desempeño y, en particular, la gestión de los resultados que ofrece, posee una clara incidencia en múltiples aspectos de la función pública como son, por ejemplo, la carrera profesional horizontal, la formación, la provisión de puestos de trabajo al igual que la continuidad en aquellos que se hayan obtenido en virtud de un concurso y, por último, en las retribuciones complementarias, como se desprende del artículo 20.3º del EBEP a cuyo tenor literal “las Administraciones Públicas determinarán los efectos de la evaluación en la carrera profesional horizontal, la formación, la provisión de puestos de trabajo y en la percepción de las retribuciones complementarias previstas en el artículo 24 del presente Estatuto”.

Las medidas que se proponen tienen una gran influencia en las retribuciones complementarias por lo que de cara a determinar la legalidad de las mismas resulta imprescindible analizar la regulación existente al efecto, compuesta, esencialmente por los siguientes preceptos:
– Artículo 21.1º del EBEP a cuyo tenor literal “las cuantías de las retribuciones básicas y el incremento de las cuantías globales de las retribuciones complementarias de los funcionarios, así como el incremento de la masa salarial del personal laboral, deberán reflejarse para cada ejercicio presupuestario enla correspondiente Ley de Presupuesto.

– Artículo 21.2º del EBEP que dispone que “no podrán acordarse incrementos retributivos que globalmente supongan un incremento de la masa salarial superior a los límites fijados anualmente en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el personal”.

– Artículo 23º del EBEP que afirma que “las retribuciones básicas, que se fijan en la Ley de Presupuestos Generales del Estado (…)”.

– Artículo 24º del EBEP que señala literalmente que “la cuantía y estructura de las retribuciones complementarias de los funcionarios se establecerán por las correspondientes Leyes de cada Administración Pública”.
A la vista de estos artículos, podemos afirmar, con respecto a la primera medida, que la competencia para establecer las retribuciones básicas corresponde en exclusiva al Estado mientras que la determinación de las complementarias se remite a las leyes de cada Administración Pública, en nuestro casola Comunidad Autónoma “Y”. No obstante, el mismo EBEP, limita las posibilidades de incremento de las retribuciones complementarias en su conjunto cuando indica que dicho aumento no podrá exceder de lo que a tal efecto disponga la correspondiente ley presupuestaria. Por lo tanto, si bien se puede entender que no existe inconveniente alguno en que los resultados del sistema de evaluación del desempeño tengan por consecuencia el incremento de las retribuciones complementarias, bajo ningún concepto se podrán sobrepasar los límites a los que se refierela normativa. En el caso de que la evaluación no muestre ningún tipo de progreso o de retroceso por parte del empleado en la consecución de sus objetivos o en la actitud hacía sus funciones, tampoco existe inconveniente en que el complemento específico se mantenga invariable y en cuanto a su disminución, en coherencia con lo expuesto, si los resultados de la evaluación son negativos, resulta lógico que la cuantía a abonar pueda disminuir de cara a futuros ejercicios.

No obstante, en relación con las retribuciones complementarias, debemos tomar en consideración el hecho de que algunas de ellas tratan de retribuir las especiales características que presenta cada puesto de trabajo mientras que otras se centran en valorar el comportamiento, la actitud y los resultados logrados por los empleados. Así, el complemento específico se encuentra regulado en el artículo 24º b) del EBEP que se refiere a “la especial dificultad técnica, responsabilidad, dedicación, incompatibilidad exigible para el desempeño de determinados puestos de trabajo o las condiciones en que se desarrolla el trabajo”. Como se puede observar, este complemento se dirige a valorar el propio puesto, las condiciones laborales en las que el mismo debe ser desempeñado o incluso las limitaciones por las que se ve afectado el trabajador que lo ocupe, sin hacer alusión a cuestiones relacionadas ni con la conducta profesional ni tampoco con el rendimiento o con el logro de resultados por parte de la persona evaluada. A estas últimas cuestiones se refiere con precisión el complemento de productividad regulado en el apartado c) del mismo precepto legal incluyendo dentro del mismo “el grado de interés, iniciativa o esfuerzo con que el funcionario desempeña su trabajo y el rendimiento o resultados obtenidos”. 

Lo que se quiere poner de manifiesto es que desde el momento en que la evaluación del desempeño, tal y como indica el artículo 20.1º del EBEP, está dirigida a valorar la conducta profesional y el rendimiento o el logro de resultados, esto es, a valorar a las propias personas y su comportamiento, tal vez, el complemento de productividad sea una vía más adecuada para reflejar los resultados que pudieran derivar del mismo al tratarse de una retribución más centrada en los sujetos que en los puestos. De forma coherente con esta idea, debemos tener en cuenta que todos aquellos aspectos que se tratan de retribuir con el complemento específico se van a mantener invariables independientemente de cuál sea la actitud que muestren los empleados, es decir, independientemente de todas aquellas variables que se tratan de valorar a través de la evaluación del desempeño.

En cualquier caso, también es cierto, que cuestiones como la especial dificultad técnica del puesto o las condiciones en las que se desarrolla, dependiendo de cuáles sean éstas, pueden ser susceptibles de condicionar todo aquello que entra dentro del ámbito de valoración del sistema de evaluación del desempeño, lo que también se debería tomar en consideración a la hora de adoptar  medidas concretas.

La segunda medida proyecta sus efectos sobre el complemento de destino. La normativa permite que a través de la evaluación del desempeño los empleados puedan progresar dentro del sistema de carrera horizontal (art. 20.3º del EBEP) lo que incide en el nivel que se atribuya a cada puesto de trabajo con los consiguientes efectos retributivos. A tal efecto será necesario, entre otras cuestiones que se puedan establecer, la obtención de una o más evaluaciones positivas, requisito que también se exige en nuestro caso, lo que avala la legalidad dela medida. Noobstante, ello no podrá generar la consolidación automática del nuevo grado que se haya obtenido debiendo estar en este punto a lo que disponga la normativa de desarrollo que resulte de aplicación. En cualquier caso, aunque no se disponga expresamente, también cabría la posibilidad de plantear que la evaluación negativa pudiera conllevar el efecto contrario, es decir, a una disminución del nivel que corresponda al puesto y que éste se pudiera consolidar en los términos de la legislación oportuna.

Finalmente, en cuanto a la última medida, debemos tener en cuenta lo establecido en el artículo 20.3º del EBEP al precisar los aspectos sobre los cuales puede incidir la evaluación del desempeño, citando, como ya se ha dejado constancia, los siguientes: la carrera profesional horizontal, la formación, la provisión de puestos de trabajo y en la percepción de las retribuciones complementarias. Por lo tanto, un resultado desfavorable podría dar lugar, por ejemplo, a que una persona no progrese profesionalmente, a que se detecten necesidades formativas, a que disminuyan las retribuciones complementarias o a la remoción en un puesto obtenido mediante el sistema de provisión de concurso, tal y como además refleja el artículo 20.4º del EBEP al decir que “la continuidad en un puesto de trabajo obtenido por concurso quedará vinculada a la evaluación del desempeño de acuerdo con los sistemas de evaluación que cada Administración Pública determine, dándose audiencia al interesado, y por la correspondiente resolución motivada”. En consecuencia, teniendo en cuenta cuáles son los ámbitos sobre los que puede influir la evaluación del desempeño, no parece viable que una evaluación negativa pueda dar lugar a que el sujeto evaluado pueda ser removido de su puesto de trabajo salvo que éste se haya accedido de la forma ya indicada. Así mismo, la medida también dispone que la evaluación desfavorable dará lugar a una merma de las retribuciones sin precisar en qué consiste exactamente dicha merma, a qué tipo de retribuciones afecta, si a los complementos ya citados o a otros, y en qué términos lo hace, lo que podría ser contrario tanto al criterio de transparencia como al de seguridad jurídica.